1 引言

　　智慧城市的建设和健康发展离不开数据的采集、整合、分析和利用，城市“智慧化”建立在数据的充分开发利用的基础之上。政府大数据是智慧城市建设中一笔宝贵的“资产”。随着信息技术的发展和政府部门信息化工作的推进，近年来，政府部门积累了越来越多的数据。与互联网大数据和行业大数据相对应，这些数据被称为“政府大数据”。众所周知，政府大数据关系到国计民生，与百姓的生活密切相关，被认为是高价值密度的数据，利用好政府大数据，对政府决策、经济发展和公共服务水平的提升等都大有裨益。政府大数据在智慧城市建设中具有不可替代的关键作用。

　　政府各部门是政府大数据的实际掌握者，是政府大数据价值链的“源头”。由于管理体制的限制以及政府部门信息化系统建设的历史原因，政府大数据分散在各个部门，甚至各个系统当中，被称为“信息烟囱”或“数据孤岛”。这种碎片化的数据现状不利于政府大数据的开发利用，因为大数据的奇妙就在于，不同来源、不同类型的数据融合之后，可能挖掘出原来发现不了的结果或结论。因此，政府大数据的融合是政府大数据治理的首要问题。然而，政府的各个部门到底掌握了多少数据、数据的类型有几种、哪些是“死”数据、哪些是“活”数据、动态更新的频率如何、数据质量如何等，都是政府各个部门需要首先搞清楚的问题，即摸清自己的“数据家底”，也是实现政府大数据融合的前提。

　　政府大数据融合的目的是对其进行利用，发挥政府大数据的价值。政府大数据的利用分为内部利用和外部利用。所谓内部利用，是指政府部门内部之间对政府大数据的利用，而外部利用是指政府大数据对外开放，取得社会化利用。内部利用需要解决好政府大数据的共享问题，外部利用需要解决好政府大数据的对外开放问题。开放数据后，众多第三方创新企业可以对开放的原始数据进行加工和传播利用，创造前所未有的新价值，形成过去没有的数据生态链。例如，空间地理信息可用于采矿、林业、农业、渔业、能源、航海、交通运输等行业，气象信息可用于农业、旅游业、灾难管理、环境评估等业务。美国纽约市政府数据公开后的2年时间内，就有500多家企业做数据相关服务。美国于2000年取消了对民用GPS精度的限制，国内就有约300万个就业岗位依赖于GPS。

　　综上所述，从政府大数据的“源头”——政府部门出发，政府大数据治理的流程包括：摸清各个部门的数据家底、梳理各个部门的数据需求、实现各个部门数据的融合、建立政府部门内部的数据共享机制、建立政府大数据对外开放的模型，最终实现政府大数据的市场化利用，释放政府大数据蕴含的巨大价值。

　　2 政府大数据治理的内涵及意义

　　政府大数据是指政府部门掌握的大数据，如人力资源和社会保障部门掌握的社保数据、卫生部门掌握的医疗数据、交通部门掌握的交通数据等。与此对应的有企业大数据——企业掌握的大数据，如阿里巴巴公司掌握的消费者数据、腾讯公司掌握的用户数据等，这是根据数据掌握者的不同来进行划分的。从这个意义上讲，政府大数据只是众多大数据中的一种，特指政府部门多年来，在信息搜集、信息系统建设及业务办理过程中累积的大数据。本文讨论的“政府大数据治理”的对象是政府大数据。对全社会各种大数据的治理同样需要政府制定战略、出台政策、制定法规、实施项目等，这是更高层面的问题，不在本文探讨的范围内。

　　研究表明，政府掌握的数据占到国家掌握的数据的70%~80%，如果将这部分数据利用起来，数据开发者能利用政府大数据开发创新性应用，提供更好的服务，创造更多价值，能推动经济增长乃至整个经济增长方式的转型，提高整个国家在大数据时代的竞争力。

　　政府是提供公共管理和公共服务的部门，政府大数据与民生和经济都密切相关，利用好政府大数据，不仅可以提高政府的决策水平，如公共交通的配备和供给;而且可以服务于社会经济发展，如修建商场的最优选址;同时还可以提升政府公共服务能力，如突发事件的预测、预防等。由此可见，政府大数据是政府部门的一笔重要的资产，不能让这笔资产“沉睡”。盘活政府大数据资产，发挥政府大数据的价值是一项重大的系统工程，需要全方位、多层次、多角度的共同发力。政府部门作为数据的掌握者，处在政府大数据价值链的源头，起着决定作用。本文从政府大数据治理的源头出发，探讨政府大数据治理的内涵、遇到的问题及对策。

　　政府大数据治理的根本目的是发挥政府大数据的价值。除了加强政府部门内部对政府大数据的利用，还要将政府大数据对外开放，取得政府大数据的市场化利用，从而形成政府大数据的产业链和价值链。数据是互联网创新的重要基础，政府大数据提供给社会进行增值开发和创新应用，可以激发大众创业、万众创新。

　　普遍认为，大数据具有4V(volume、variety、velocity、value)特征，其中之一便是大数据的类型多样、来源广泛。由于政府部门的条块分割及业务类型的不同，政府大数据恰好具备了这个特点。要发挥政府大数据的价值，首先要对政府部门的数据进行整合，实现不同部门数据的融合。

　　多个部门的数据整合并不是最终目的，整合的目的首先是实现政府内部数据的互联互通和共享，满足最优的政府职能的行使，依靠大数据分析提高管理能力和决策水平;其次是实现政府大数据的对外开放，供给社会进行市场化利用。这两者都有一个共同的问题是找到核心应用，满足政府管理和公众的实际应用需求。

　　目前比较普遍的现象是，即使公开的信息也没有及时地推送到公众的眼前，即信息是公开了，但没有形成稳定的信息推送服务系统，只在网站上“一挂了之”，没有实现“最后一公里”。目前政府部门的数据开放平台(网站)大多是从政府部门自身出发给出的。其列出的可开放数据清单只是政府数据的一部分，甚至是很小的一部分。大多数公众对一些公开的数据并不感兴趣，或者根本就不知道政府数据开放平台的存在。然而并不能就此认为公众对政府数据漠不关心。因为数据清单是政府从自身出发列出的，在政府看来可开放的，而不是全部数据。公众可能对“单采血浆站许可证审核信息”不感兴趣，但不表示他对“医院医护人员专家信息”不感兴趣。

　　此外，政府大数据的开放和利用不能理解成将原始数据裸露给公众。举例来说，对于培训机构的基本信息，市民兴趣可能不大，但如果将培训机构做成一个大众点评模式，公众能看到附近有哪些培训机构、各个机构的优势在哪里、大家对它的评价如何等，那样会大大增加公众的兴趣。因此，政府大数据开放和利用不能将原始数据裸露给市民，而必须加以应用，找到应用场景。裸露原始数据给公众，既有安全和隐私问题，公众也不一定感兴趣。对政府数据应用而言，企业是政府和公众的桥梁，特别是“微、小、中”企业。这些企业将政府大数据汇集的资源与公众的各种各样的需求进行对接，并开发出各类应用，这比政府将大数据直接裸露给公众更有效。

　　3 国内外政府大数据治理实践与研究现状

　　政府大数据作为战略资产已经得到越来越多国家的重视。截至2014年，全球已有63个国家和地区推动政府大数据的开放，并开放了超过700 000个政府数据集。通过开放政府数据促进社会转型，带动大数据产业的发展，已经成为各国的普遍共识。

　　以美国为例，通过数据开放，美国2013年在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络、电子商务7个重点领域产生的直接和间接价值已经达到了2万亿美元。截至2014年2月10日，美国数据门户网站开放了88 137个数据集、349个应用程序、140个移动应用;美国新版的数据开放门户网站将原来的金融、企业和安全等六大类数据集拓展至农业、消费、教育、能源等20大类，与经济和民生需求相关的数据集大幅增加。

　　英国政府通过高效地使用公共大数据的技术，一方面优化政府部门的日常运行和刺激公共机构的生产，另一方面在福利系统中减少诈骗行为和错误的数量，包括更有力度地追收逃税漏税的税款，从而节省了大量开支。以医疗领域为例，2009年英国公开数据研究所在英国医疗领域发起了开放数据运动，将全国医生所开的处方信息连接在一起，放在网上分享。病人在接受治疗时可以自主判断采用不同的处方，从而一年为英国减少了2亿英镑的药费浪费。

　　西班牙政府为了发展大数据、建设智慧城市，把古老的港口城市桑坦德作为试点。目前，桑坦德市中心已经安装了近1万个传感器，覆盖面积约为6 km2。有些传感器安装在路灯、电线杆和建筑物墙壁上，隐藏在灰色小盒子里，还有的传感器甚至被埋在停车场的沥青地皮下。这些传感器每隔几分钟就会把城市的交通、天气、行人动作等数据传输到坎塔布里亚大学的实验室——整个城市的数据收集中心。市民只要在智能手机上下载安装“城市脉搏”程序，就可以获得整个城市的相关详细信息。此外，传感器还将具备帮助公园优化花草灌溉用水量的功能，避免水资源浪费。传感器会事先通知清洁工哪个垃圾箱需要清空，他们就不必每天沿着街道查看每个垃圾箱是否需要清空了。

　　同时，西班牙政府将推动更多政府信息公开化，公众可以获取很多以前比较机密或难以得到的信息，包括人口结构变化和房地产价格变动的统计数据。这些海量数据可以激励程序员们创造出更多的应用程序，让桑坦德变得更加智能化。

　　与西班牙类似，韩国也首先从大数据基础设施上发力，韩国政府宣布将建设一个开放大数据中心，该中心面向中小型企业、风险企业、大学和普通公民，他们都可以通过该中心对大数据进行提炼和分析，利用大数据技术解决业务或者研究方面的问题。

　　同时在对外开放和利用政府数据方面，韩国政府努力打造“首尔开放数据广场”。“首尔开放数据广场”目前包含33个数据库、880个数据集，为用户提供十大类的公共数据信息，包括育儿服务、公共交通路线、巴士到站时间、停车位、各地区天气预报及餐厅推荐等涵盖生活方方面面的信息，并配有图表、数据、地图和网络链接等。首尔市还计划根据开放应用程序接口的利用情况和数据的再利用情况，向市民和企业进一步开放有用数据。

　　总结起来，国外政府大数据的治理主要关注3个方面。第一是重视和完善基础设施的建设，包括布局和设置各类传感器、提高宽带和网络水平、建设大数据中心、开放平台等;第二是推动和加大政府大数据的开放，包括公共机构的各种数据集，通过共享平台、访问接口等方式呈现给企业和个人，以机器可读方式优先发布高价值数据;第三是吸引和鼓励企业和公众对政府大数据进行开发利用。开放政府大数据的最终目的是取得市场化利用，释放政府大数据的价值。因此采取激励措施鼓励企业和创新者利用开放数据开发应用，发展数据产业是发达国家的普遍做法。

　　国内学者对政府大数据的治理及共享也做了大量的研究。有参考文献探讨了我国政府大数据共享的3种模式：日常共享、重要共享和专项共享。孙艳艳等[2]分析了我国开放政府数据当前取得的成果和存在的问题，从顶层设计、政府责任主体、信息化建设、民间参与、意识形态等5个方面对我国开放政府数据的发展策略进行了探讨。郑磊等[3]通过样本对目前国内各地的政府数据开放融合共享实践进行了评估，指出了我国政府数据开放实践当前存在的6个方面的主要问题：数据量少、单一价值低、可机读比例低，开放的多为静态数据，数据授权协议条款含糊，缺乏便捷的数据获取渠道，缺乏高质量的数据应用，缺乏便捷、及时、有效、公开的互动交流。蒋定福等[4]总结了我国政府信息资源共享发展历程，并从政府信息资源管理机制、安全存储机制、监督机制、评价考核机制、法律保障机制5个方面论述了大数据的政府信息资源共享保障机制。李宇[5]分析了当前制约信息整合与共享的主要因素，包括技术标准和业务标准各异、体制不顺与部门利益分割等。陈真勇等[6]提出了一种新的智慧城市数据共享和融合框架——智慧城市数据互联框(smart city linked data framework)，该框架将大数据处理分为数据存储层、数据转换层、数据互联层和数据共享层，可广泛应用于交通数据、地理信息数据、天气数据等。于鹃[7]针对传统对非结构化数据缺乏有效利用的问题，提出了基于数据仓库与大数据融合的解决方案。李卫东[8]将政府信息资源共享分为4个层次：政府各职能部门之间的资源共享、不同层级政府之间的资源共享、国家权力机关与政府之间的资源共享、政府与企业之间和政府与公民之间的资源共享以及提出公共数据中心法、虚拟数据中心法、开放式的Web服务法3种共享方法。

　　4 政府大数据治理的需求及挑战

　　政府大数据的治理是一项系统工程，不仅涉及技术，还涉及政策、环境、法律法规、公共管理等多个方面。政府大数据治理的目标就是发挥出政府部门掌握的大数据的价值，服务经济发展、提升公共服务、提高管理水平，形成政府大数据的价值链。作为政府大数据价值链的源头，政府部门在政府大数据的开发利用上起着不可替代的作用。“源头”的问题首先要解决好，才能把政府大数据价值链的上下游打通。本节以宁波市政府大数据为例，选取10个与民生相关的部门，对其掌握的数据进行走访调查、总结和对比，重点分析和梳理了政府大数据在融合、共享、开放及利用方面面临的需求和挑战。